分析称中国反腐进入攻坚阶段顶层设计仍需加

分析称中国反腐进入攻坚阶段顶层设计仍需加强

中新1月22日电最新一期《学习时报》刊登王长江的署名文章《反腐需加强制度顶层设计》指出，从今天腐败现象还没有得到有效遏制的现实看，反腐倡廉建设的顶层设计并未完善。　　文章指出，随着全部改革走向深入，反腐也正进入攻坚阶段。一方面，党中央新领导班子履新以来，反腐败的力度明显增大，引发了国内外的广泛关注。社会参与的力度也由于信息络技术的发展而迅速增强。另一方面，腐败现象层见叠出，越来越严白癜风医治最好医院重地影响着党的公信力。很多方面腐败发展的势头并未得到有效遏制，说明我们已有的反腐措施还需进一步完善。严峻的反腐斗争情势，十分迫切地要求我们把加强反腐制度顶层设计的问题提上日程。　　反腐倡廉建设的顶层设计仍需大力加强　　我们所说的政治领域的腐败现象，归根结底，是和公权力密切联系在一起的，是公权力运行的一定伴生物。有公权力，就有产生腐败的可能；公权力缺少束缚，一定产生腐败。所以，遏制腐败，就必须把权利束缚起来，把权利关进笼子里。正因为此，才需要我们对反腐进行制度设计。　　但是，历史地看，我们缺少这方面的观念。我们常常把腐败看作来自外面的腐蚀，把腐败现象归因于剥削阶级思想的影响。不仅如此，传统理论还有意无意地强化着这样的观念，恍如我们共产党天然与腐败现象绝缘。例如，1说到权利，我们就强调只有具体的权利而不存在抽象的权利。权利是否是产生腐败，要看掌握在什么人的手中。这就从逻辑上导致一个结论，恍如掌握在剥削阶级手中的权利自然会腐败，而掌握在无产阶级先进政党手中的权利则不可能腐败。依照这1逻辑，党内出现腐败是偶然的现象，是极少数干部经不住考验，被剥削阶级思想腐蚀而产生的结果。因此，反腐就变得很简单：想方设法对干部加强思想教育，增强他们的党性修养，提高他们用权利为人民服务的自觉性。在这类主要靠思想教育来解决问题的理念安排下，我们忽视了制度建设问题。结果如我们看到的，在物资贫乏、可利用财富有限的计划经济时期，腐败主要以特权情势体现出来，因此尚不明显；一旦进入经济发展的市场经济阶段后，财富总量和可供分配的资源大大增加，腐败现象便显得非常突出。　　应当承认，随着改革开放的进一步推动，我们对腐败的认识在不断深入，反腐的理念也在不断转变。最突出的是，我们逐渐接受了关于腐败产生的普世观点，看到了腐败与权利的一定联系。我们终究认识到，腐败内生于权利的本性。如套用邓小平的句式可以说，腐败现象既不姓社，也不姓资，资本主义社会有，社会主义社会一样会有。与此相应，从权利束缚上寻求治本之策，成为今天反腐败的特点和全党共鸣。党的十六届四中全会《决定》反应了全党在这个问题上的认识奔腾。，即“坚持标本兼治、综合治理，惩防并举、重视预防，抓紧建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。10七大强调“确保权利正确行使，必须让权利在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、实行权、监督权既相互制约又相互调和的权利结构和运行机制”。这标志着，制度建设已作为反腐的治本之策得到确立。　　但是，制度是一项系统工程。屡禁不绝的腐败现象表明，用零打碎敲的措施进行束缚，就好比堂吉诃德用长矛大战风车，远远不足以把权利关进笼子里。除教育和制度并重、两大领域都要加强力度之外，在权利束缚领域，还必须把纵向权利制约、横向权利制约和非权利对权利的制约统筹起来，构成多元化的监督束缚体系，遏制腐败才有足够的气力。建设这样一个体系，需要一个长时间的进程。从现实情况看，我们的权利束缚还更多地着眼于依托行政命令体制，过量地依赖纵向地用上级权利对下级权利进行束缚。我们强调了一系列“必须”、“一定”、“坚持”、“绝不”，主体却非常单一，不言自明地主要指上级机关。这类权利束缚导致的困难是：束缚权利的权利由谁来束缚？历史证明，把希望寄托在纵向的权利束缚上，不可能从根本上遏制腐败。这是中国历朝历代被腐败困扰而人亡政息给我们的最深入的教训。可以说，从今天腐败现象还没有得到有效遏制的现实看，反腐倡廉建设的顶层设计并未完善。　　需要对现有的反腐倡廉制度进行梳理　　这些年来，反腐倡廉制度在朝着体系化的方向迈进。但是，客观地说，缺少体系性、系统性，仍然是现有反腐倡廉制度的突出特点。究其缘由，根本还在于我们对制度的思考缺少系统思维。　　什么是体系？英文为“SYS-TEM”，可同时译为制度、体制、体系等。可见，体系和系统本应是一个概念。反腐制度作为一个体系，应该是1个把理论、政策、规则、程序、措施连接在一起的能运行的系统。从这个角度讲，现行反腐倡廉制度存在两个问题。第一，我们常常把它的文本体系误认为体系本身，恍如针对问题提出的要求、作出的规定、采取的措施、制定的条例之总和就是制度建设的内容，满足乃至热衷于这些文件文本的起草，恍如构成了文件，就算完成了制度建设。结果是，关于反腐败的文件不老少，乃至多得记都记不住，落实起来却是按下葫芦起来瓢，顾得了头顾不了脚，常常是雨过地皮湿。第二，只加强了制度要素建设，而非制度体系建设。从系统论的角度讲，出台的各项要求、规定、措施，如果不能有机地连接起来，构成闭合的系统，那么，这些要求、规定、措施最多只能叫做制度的要素，而不是制度本身。对完全的制度体系来说，制度要素必不可少。制度建设，首先应该是制度要素的建设。好比盖一栋楼，砖瓦是必不可少的材料一样。但是，并不是有了砖瓦就等于建成了大楼。有了砖瓦以后，这些砖瓦怎样组合，才是最重要的问题。组合不科学，不但再多的砖瓦也无用，乃至可能没盖完就塌掉了。反腐制度建设亦是如此。不同只在于，反腐制度不似平地起楼从头开始，而是在现有的政治体制条件下进行。每个制度要素在进入这套体制时，都会和原有的各个要素产生碰撞、博弈。因此，严格说来，所谓制度，应当是新增的制度要素和原有的体制环境、已存在的各种要素进行博弈后达成的一种平衡状态。所以，常有人说，制度是人制定的，这类观点其实其实不正确。制度不是人制定的。制度要素才是人制定的，而制度则是在各要素、各既有条件的博弈中构成的。　　要素之间缺少连接，或是连接了也不能闭合起来，会导致制度建设事倍功半，乃至出现制度变形。特别是，当以上所说的3种制约出现倚多倚少的不均衡状态时，这类变形便不可避免。例如，体现上对下监督的巡查制度，若不和完善下对上的监督相结合，就会出现“谁来管钦差”的问题；单向地加强对纪委的垂直领导，就会产生“谁来管纪委”的问题。实际上，纵向权利制约只有在横向权利制约和非权利对权利制约都得到加强的情况下，才能避免出现变形，保证反腐败不误入歧途。从这个角度看，我对所谓纪委垂直领导的主张和当今部门权利普遍垂直化的趋势持质疑的态度。从原理上讲，纪委直接体现的应当是权利的横向监督而非纵向监督。间接地，它也体现非权利对权利的监督。由于依照列宁的设计，党的纪律监察机构应当是党的代表大会选出的机关，由代表们授权对党委会行使权利的行动进行监督。把它变成纵向监督，一定引发一系列其他问题。这些年地方上纪委部门腐败现象频出，事实上就是给这类状态的出现敲响了警钟。　　从权利运行规律的高度来掌控反腐倡廉制度建设　　腐败没有阶级性，主要由公权力的特性决定，对任何社会和国家都是公害。任何一个国家和社会要想健康发展，都不能不把反对腐败放在重要的地位。也正因为此，在不同政治制度之间，反腐的经验和成果是可以相互鉴戒的。　　从实践看，遏制腐败比较成功的国家，常常也是对公权力束缚力度较大的国家。其制度通常有两个特别突出的方面。其一，分散权利，使其来源多元化。西方学者很早就提出的立法权、司法权、行政权“三权分立”和权利制衡的原则，是西方国家政治制度的基石，对保护资本主义制度的延续运行有着重要的作用。西方发达国家各有自己的文化传统，相互之间的具体制度也各有千秋，但共同特点是都体现了这些原则的基本方面。另外，广言之，西方文官制度也是显示权利制衡的一个重要方面。这类制度把获得公职的机会均匀地散布到社会中，以法律来规范，利用宪法和法律至高无上的地位，来保证很大一部分公权力的运行不受执政者随意干扰。其二，非权利对权利的制约。通过政党之间的合法竞争，一些政党掌握公权力，败选的政党则作为在野党或反对党，自然处于监督地位，对执政党百般挑剔。另外，宪法和法律通过保障媒体和社会利益团体独立展开活动，也对执政党行使权利起着监督作用。　　我们选择了中国特色社会主义道路，既不弄西方多党制，也不弄西方式“三权分立”。这是我国政治体制不可逾越的底线。但是，我们要不要有权利之间的横向监督和非权利对权利的监督？答案恐怕是肯定的。没有权利之间的横向监督和非权利对权利的监督，强有力的监督便无从谈起。对此，我们亟需加大探索的力度。　　在横向权利制约方面，最重要的是解决好权利相互制约与党的领导的关系。我们不能像西方一些国家那样白癜风的症状及医治，把权利相互制约变成为一己之私尔虞我诈、相互扯皮，而是既相互制约，又相互调和。党的领导无疑是做到这一点的根本保证。但是，做好这个保证的条件，是党的领导要科学。对公权力运行进行过量的干预，就会变成党组织事无巨细地包揽一切，人为地搞乱不同权利之间的边界，使权利制约无从着手。这里面的关键在于，执政党应当依照权利的本身规律去影响和控制它的运行，而不是随意超越边界去取代它。　　在非权利对权利的监督方面，最重要的有三点。1是民众的广泛参与。民主是束缚权利的最好途径。让民众起来监督政府，政府就不敢懈怠，我们党在陕甘宁边区时就有了这样的体会。最近中央出台的8项规定，之所以获得公众好评，其意义不在于更加细化、更具可操作性，而是把对权利的规范公之于众，成为民众对权利运行进行监督的依循，本质上是对非权利监督权利路径的探索。这方面的平台之前比较狭窄，大有进一步拓展的必要。2是纳入体制。随着信息社会的发展，新兴媒体参与反腐，是近年反腐领域的新气象。“络反腐”是非权利对权利监督的典型体现，其带出的消极方面固然要规范，但其积极作用应充分肯定。“络反腐”目前之所以是一把双刃剑，很重要的一个缘由是由于它是一种体制外的路径。明智的做法应该是在体制内扩充空间，尽可能把各种非权利监督权利的情势都纳入体制中，而不是任其溢出体制之外。3是避免在纳入体制的进程中把非权利束缚扭曲为权利监督，特别是扭曲为纵向权利监督。在我国“官本位”观念在政治生活中居强势安排地位的现实下，这是很容易产生的事情，应予高度警惕。

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